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近日,自然資源近日自然資源部辦公廳公布部辦公廳公布《鄉村振興用地政策指南(2023年)》。以切實(shí)提升自然資源領(lǐng)域服務(wù)保障鄉村振興用地的能力,提高基層用地管理水平,更好地服務(wù)地方經(jīng)濟發(fā)展。
據悉,這是我國首 個(gè)鄉村振興用地政策指南,共包括11章45條,附錄包括鄉村振興用地負面清單和引用的相關(guān)法律、法規、規章和文件清單兩部分。
《指南》在適用范圍中將鄉村振興用地類(lèi)型分為村民住宅、鄉村產(chǎn)業(yè)用地、鄉村公共基礎設施用地、鄉村公益事業(yè)用地和鄉村生態(tài)保護與修復用地等,并依據《全國鄉村重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)指導目錄(2021年版)》《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十四五”推進(jìn)農業(yè)農村現代化規劃的通知》等文件,分別明確了具體的項目類(lèi)型,增強了《指南》針對性。
按用地環(huán)節分為規劃管理、新增建設用地計劃保障、建設用地審批與規劃許可、土地利用與供應、農村不動(dòng)產(chǎn)確權登記、鄉村自然資源保護六個(gè)章節,闡述相關(guān)領(lǐng)域基本概念和管理規定。
在法律責任部分《指南》在側重用地保障的同時(shí),嚴守底線(xiàn)要求,逐條列舉了農村地區違法占地和破壞耕地的常見(jiàn)情形及處罰規定。由于宅基地管理、設施農業(yè)用地、增減掛鉤與土地綜合整治關(guān)注度高,《指南》將這三部分內容單獨梳理成章。
《指南》基于對現有政策整合集成堅持對現行政策不調整、不引申、不擴大或者縮小解釋。涉及對不同文件的整合充分考慮不同文件的效力級別、政策銜接等因素作出適用判斷。對于村莊規劃編制規則城鎮開(kāi)發(fā)邊界外的產(chǎn)業(yè)項目征收存量建設用地認定等文件尚未明確的問(wèn)題待相關(guān)政策文件出臺后及時(shí)更新《指南》。
作為首部針對鄉村振興用地政策的“工具包”,《指南》有哪些亮點(diǎn)?將為地方做好鄉村振興用地保障帶來(lái)哪些便利?自然資源部國土空間用途管制司相關(guān)負責人對此進(jìn)行了解讀。
實(shí)施鄉村振興戰略是關(guān)系全面建設社會(huì )主義現代化國家的全局性、歷史性任務(wù)。自然資源部立足本職,全面做好鄉村振興土地要素保障,出臺了一系列文件和一攬子政策舉措,明確了科學(xué)推進(jìn)村莊規劃編制管理,加強建設用地計劃指標保障,改進(jìn)耕地保護措施,完善增減掛鉤節余指標跨省域調劑政策,盤(pán)活利用集體建設用地等支持政策。
2023年中央一號文件明確提出,積極盤(pán)活存量集體建設用地,優(yōu)先保障農民居住、鄉村基礎設施、公共服務(wù)空間和產(chǎn)業(yè)用地需求,出臺鄉村振興用地政策指南。針對基層反映鄉村用地方面的政策文件繁多、條文分散,實(shí)踐中存在政策不會(huì )用、不敢用等問(wèn)題,自然資源部編制了《指南》,在系統梳理鄉村振興用地政策的基礎上指導地方用足用好土地政策,切實(shí)提升自然資源領(lǐng)域服務(wù)鄉村振興的能力。
《指南》在編制過(guò)程中,堅持三個(gè)原則:一是遵循現有政策。對現有政策整合集成,不調整、不引申、不擴大或者縮小解釋?zhuān)簧婕皩Σ煌募恼?,充分考慮不同文件的效力級別、政策銜接等因素作出適用判斷。二是堅持存量挖潛。落實(shí)積極盤(pán)活存量集體建設用地的要求,重點(diǎn)考慮統籌利用存量和新增建設用地,激發(fā)存量建設用地利用潛力,提高資源開(kāi)發(fā)利用效率。三是堅持底線(xiàn)思維。落實(shí)嚴格的耕地保護制度、生態(tài)環(huán)境保護制度和節約集約用地制度,在側重用地保障的同時(shí)兼顧嚴守底線(xiàn)要求,逐條列舉了農村地區違法占地和破壞耕地的常見(jiàn)情形及處罰規定,明確了鄉村振興用地負面清單。
《指南》堅持需求導向和問(wèn)題導向,聚焦地方關(guān)注和政策熱點(diǎn),回應鄉村振興用地難點(diǎn)問(wèn)題?!吨改稀肪幹七^(guò)程中征求中央農辦、農業(yè)農村部和各省自然資源部門(mén)的意見(jiàn)建議,與省級和縣級相關(guān)部門(mén)開(kāi)展座談交流,實(shí)地走訪(fǎng)農業(yè)合作社、智慧生態(tài)綜合體、民宿文旅等鄉村用地案例。同時(shí),充分結合主題教育廣泛收集大興調查研究過(guò)程中反饋的鄉村用地保障方面問(wèn)題和建議,會(huì )同相關(guān)司局系統梳理鄉村振興用地方面政策文件,做到用地環(huán)節全覆蓋、引用文件規定準確規范。
《指南》共十一章四十五條,附錄包括“鄉村振興用地負面清單”和“引用的相關(guān)法律、法規、規章和文件清單”兩部分。第 一 章為總則,明確了指南的總體要求、適用范圍和基本原則。調研中地方普遍反映鄉村振興用地內涵不夠明確,所以在適用范圍中將鄉村振興用地類(lèi)型分為村民住宅、鄉村產(chǎn)業(yè)用地、鄉村公共基礎設施用地和公益事業(yè)用地四大類(lèi),并依據《全國鄉村重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)指導目錄(2021年版)》《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十四五”推進(jìn)農業(yè)農村現代化規劃的通知》等文件,分別明確了具體的項目類(lèi)型,增強《指南》針對性。第二章至第七章按用地環(huán)節編排,分為規劃管理、新增建設用地計劃保障、建設用地審批與規劃許可、土地利用與供應、農村不動(dòng)產(chǎn)確權登記、鄉村自然資源保護六個(gè)章節,闡述相關(guān)領(lǐng)域基本概念和管理規定。第八章至第十章對宅基地管理、設施農業(yè)用地、增減掛鉤與土地綜合整治3個(gè)部分,單獨梳理成章。第十一章為法律責任,《指南》在側重用地保障的同時(shí),兼顧嚴守底線(xiàn)要求,逐條列舉了農村地區違法占地和破壞耕地的常見(jiàn)情形及處罰規定。
調研中地方反映村莊規劃編制覆蓋率低,規劃缺乏統籌兼顧現實(shí)與未來(lái)的需求,一些鄉村產(chǎn)業(yè)項目在規劃編制階段很難準確定位和落地上圖,影響項目落地等問(wèn)題。為此,《指南》梳理了鄉村用地中規劃管理方面相關(guān)要求:
2019年中央一號文件明確提出“把加強規劃管理作為鄉村振興的基礎性工作,實(shí)現規劃管理全覆蓋”?!秶鴦?wù)院關(guān)于印發(fā)“十四五”推進(jìn)農業(yè)農村現代化規劃的通知》要求,“完善縣鎮村規劃布局”“統籌縣城、鄉鎮、村莊規劃建設,明確村莊分類(lèi)布局”。自然資源部圍繞鄉村振興用地保障,統籌謀劃、規劃先行,先后出臺《自然資源部辦公廳關(guān)于加強村莊規劃促進(jìn)鄉村振興的通知》《自然資源部辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好村莊規劃工作的意見(jiàn)》《自然資源部關(guān)于深化規劃用地“多審合一、多證合一”改革的通知》等文件,明確規劃定位、給予政策支持、統籌鄉村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展空間、保障鄉村基礎設施建設空間和鄉村居民點(diǎn)建設等舉措。
鄉村振興用地結構性矛盾較為突出,新增建設用地指標保障也是地方關(guān)注的焦點(diǎn)。針對如何將有限的建設用地指標安排到鄉村振興上來(lái),《指南》全面梳理匯總了用地指標保障方面支持政策。
按照中央要求,2020年以來(lái)自然資源部改革土地利用計劃管理方式,堅持“項目跟著(zhù)規劃走、要素跟著(zhù)項目走”,以真實(shí)有效的項目落地作為配置計劃的原則,在保障重大項目建設同時(shí),兼顧鄉村振興發(fā)展用地需求。一是全面支持。新編縣鄉級國土空間規劃應安排不少于10%的建設用地指標,重點(diǎn)保障鄉村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地。省級制定土地利用年度計劃時(shí),應安排至少5%新增建設用地指標保障鄉村重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和項目用地。二是精準發(fā)力。對脫貧縣每年安排新增建設用地計劃指標600畝,“戴帽”專(zhuān)項下達;對農村村民住宅建設實(shí)行計劃單列,符合“一戶(hù)一宅”和國土空間規劃要求的農村村民住宅建設,單獨組卷報批,實(shí)行實(shí)報實(shí)銷(xiāo);對農村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展項目,要求市縣要優(yōu)先安排新增建設用地計劃,不足的由?。▍^、市)統籌解決;對鄉村旅游、返鄉入鄉創(chuàng )業(yè)等合理用地需求的加大傾斜支持力度。
鄉村建設項目用地通常要經(jīng)過(guò)多個(gè)環(huán)節,涉及自然資源、住建、農業(yè)農村等多個(gè)部門(mén)參與,地方反映程序復雜,限制因素多,審批時(shí)間長(cháng)。所以,在用地審批和規劃許可方面,自然資源部努力精簡(jiǎn)審批環(huán)節,區分不同情形,以合并、同步、豁免、承諾等方式,推動(dòng)規劃用地審批許可提質(zhì)增效?!吨改稀穼ι鲜稣哌M(jìn)行了整理:
一是自然資源主管部門(mén)統一核發(fā)建設項目用地預審與選址意見(jiàn)書(shū),不再單獨核發(fā)建設項目選址意見(jiàn)書(shū)、建設項目用地預審意見(jiàn)。二是在村莊建設邊界外,具備必要的基礎設施條件、使用規劃預留建設用地指標的農村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展項目,在不占用基本農田、嚴守生態(tài)保護紅線(xiàn)、不破壞歷史風(fēng)貌和影響自然環(huán)境安全的前提下,辦理用地審批手續時(shí),可不辦理用地預審與選址意見(jiàn)書(shū)。三是對于適用簡(jiǎn)易審批的村莊建設項目,使用集體建設用地開(kāi)展建設的,項目單位無(wú)須辦理建設項目用地預審與選址意見(jiàn)書(shū)。四是城鎮開(kāi)發(fā)邊界外,依據依法批準的村莊規劃核發(fā)鄉村建設規劃許可證;未編制村莊規劃的,可依據縣或鄉鎮“通則式”的國土空間規劃管理規定,核發(fā)鄉村建設規劃許可證。農村村民住宅用地,由鄉鎮政府審核批準,鼓勵地方將鄉村建設規劃許可證由鄉鎮發(fā)放,并以適當方式公開(kāi)。在鄉、村莊規劃區內使用原有宅基地進(jìn)行農村村民住宅建設的,可按照?。▍^、市)有關(guān)規定辦理規劃許可。在尊重鄉村地域風(fēng)貌特色的前提下,鼓勵各地提供村民住宅、污水處理設施、垃圾儲運、公廁等簡(jiǎn)易的通用設計方案,并簡(jiǎn)化鄉村建設規劃許可的審批流程。
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